La asignación y disposición oportuna de los recursos presupuestales para la ejecución de los proyectos de inversión: una reflexión para modificar la ley que lo regula.
Por M.A.C. José Antonio Ramiro Pérez. Director del Instituto Tecnológico de la Construcción Campus Hidalgo.
El rigor conceptual en la Ley y su impacto en la economía.
Un pequeño cambio en la redacción del enunciamiento de la Fracción II del Artículo 50 de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con las Mismas, LOPYSRM por sus siglas, podría terminar con la ambigüedad en la obligatoriedad de pago anticipado. Se trata de modificar el texto que cita “podrán otorgar hasta” por “otorgarán”, debido a que la redacción actual de dicha fracción permite interpretar que el pago por anticipo es opcional, lo que afecta la economía de las empresas constructoras ya que, al no haber un compromiso de pago por anticipo, algunas dependencias no continúan las obras, planes de capacitación, certificaciones y en general suscita el abandono de los proyectos.
Sin embargo, el sistema jurídico en México permite modificaciones a las leyes siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos en la propia Constitución, como se cita a continuación:
Título Tercero, Capítulo II, Del Poder Legislativo, Sección II, De la Iniciativa y Formación de Las Leyes, Art. 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:
I.- Al Presidente de la República.
II.- A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión; y
III.- A las Legislaturas de los Estados.
Y Art. 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.
Observación jurídica del problema.
En la actualidad en México, existen dependencias gubernamentales que basadas en la publicación en el Diario Oficial de la Federación del día 03 de septiembre de 2002, del Acuerdo por el que se expide el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, Título Tercero, Disposiciones Aplicables a la Administración Pública Federal Paraestatal, Capítulo VII, Proyectos de Infraestructura a Largo Plazo, Artículo 60. Requisitos a los que debe sujetarse el compromiso de inversión; impide que puedan establecerse compromisos de pagos anticipados o previos por cualquier concepto que anteceda a la entrega del bien material del contrato, así como negociar sus obligaciones, o bien, transmitir sus obligaciones después de que reciban los bienes materiales del contrato.
Además, en LOPYSRM, Título Tercero, de los Contratos, Capítulo Primero, de la Contratación, Artículo 50 Fracción II, se omite la obligatoriedad de otorgar anticipos para la ejecución de obras públicas sin importar los montos de los contratos, dicho artículo refiere lo siguiente: “Las dependencias y entidades podrán otorgar hasta un treinta por ciento de la asignación presupuestaria aprobada al contrato en el ejercicio de que se trate para que el contratista realice en el sitio de los trabajos la construcción de sus oficinas, almacenes, bodegas e instalaciones y, en su caso, para los gastos de traslado de la maquinaria y equipo de construcción e inicio de los trabajos; así como, para la compra y producción de materiales de construcción, la adquisición de equipos que se instalen permanentemente y demás insumos que deberán otorgar”.
Lo anterior favorece que las empresas constructoras generen deudas provocadas por la contratación de créditos que en el mejor de los casos son de carácter bancario, los intereses pueden oscilar entre el 15 % y hasta el 120 % anual, lo que puede poner en riesgo la utilidad, los bienes patrimoniales o activos de la empresa constructora porque en muchos casos se requiere que se hipotequen los bienes, o se pongan en comodato los activos (maquinaria pesada, vehículos, entre otros). A este riesgo económico se suman los largos y demandantes procesos para cumplir con los requisitos por parte de los organismos encargados de otorgar dichos créditos: estados de cuenta bancarios, referencias positivas de manejo de cuenta, holgados saldos mensuales, un historial favorecedor en el buró de crédito, no estar en procesos de demandas, actas constitutivas, avales, estados de posición financiera con resultados positivos, por mencionar algunos.
La modificación al Artículo 50 Fracción II de la LOPYSRM, que refiere “podrán otorgar hasta”, al ser sustituido por “otorgarán”, podría establecer el treinta por ciento del monto del contrato, con lo cual se eliminarían gran parte los riesgos de endeudamiento y las pérdidas de utilidad; las micro, pequeñas y medianas empresas, (MIPYMES) son las más afectadas al no estar establecido de esta manera, pues representan el 99.6% de las empresas y son las que generan 7 de cada 10 empleos en el país. En cambio, modificar este fragmento de dicha ley favorecería la competitividad en el mercado y se generarían más empleos.
El proceso vigente de globalización, caracterizada por tener cada vez una mayor competencia de los productos y servicios, tanto en el mercado interno como a nivel internacional, y una fragmentación de los sistemas productivos a escala mundial, trae la exigencia para las MiPyMEs, de ser las principales generadoras de empleo, de integrarse, mantenerse y escalar, con base en la productividad, la tecnología, la innovación, el conocimiento, la capacitación, la certificación, el aprendizaje, las ideas y las habilidades específicas, en las cadenas globales de valor. Por otra parte, es importante reflexionar acerca de si los procesos de liberación comercial y la gran apertura de la economía en relación con el fortalecimiento de las cadenas productivas nacionales y en las grandes empresas multinacionales, han manifestado un desarrollo integral.
La situación de las MiPyMEs en México requiere un análisis multi e interdisciplinario desde áreas claves como: financiamiento, innovación y tecnología, capacitación y certificación, mercado interno y externo por mencionar los más relevantes, sólo así se conseguiría realizar un diagnóstico detallado de los esfuerzos nacionales, regionales, estatales y municipales para pronosticar, con bases firmes, las posibilidades de su desarrollo competitivo en el corto, mediano y largo plazo, además de explorar las tendencias además de las políticas públicas en materia de MiPyMEs a nivel internacional.
Algunas dependencias y clientes evitan otorgar anticipos de pagos de obra argumentando que sus proveedores de dichos servicios no lo destinan a la obra en cuestión, sino al pago de deudas adquiridas o bien, por el temor a que las empresas contratadas pudieran cambiar de razón social y quedarse con el monto del anticipo; sin embargo, las leyes actuales cuentan con diferentes estipulaciones que lo prohíben y castigan, como por ejemplo la aplicación de sanciones por: atrasos y desviación del anticipo; así como la exigencia del análisis de la correcta aplicación de: anticipos, fianzas, cheques de garantía, registros de contratistas; y, por último, la exigencia de revisión y evaluación de: las propuestas antes de la adjudicación de los contratos, los procesos de calificación de las propuestas por el método binario o por puntos y porcentajes o bien, los análisis contables de las empresas e incluso, la afiliación a organismos como por ejemplo la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción “CMIC” que garantiza la calidad y cumplimiento de las empresas que tienen registradas en su gremio puesto que están en constante capacitación a través de su Instituto Tecnológico de la Construcción (ITC) y de su Instituto de Capacitación en la Industria de la Construcción (ICIC). Por si esto fuera poco, la ley contempla, además, plazos para el otorgamiento de cualquiera de estos tipos de garantía.
Lo anterior, deja sin peso argumentativo a quienes evitan a toda costa el pago de un anticipo para efecto de garantizar su interés y formalidad en cualquier tipo de prestación de servicio que se presta al amparo de la LOPYSRM.
Por otro lado, el tema del respaldo o garantía para la contratación administrativa, dentro del procedimiento de la licitación pública, reviste una importancia específica, ya que apunta tanto a la seriedad de los oferentes como al cumplimiento del contrato de parte del quien resulte adjudicatario, de dicho concurso.
Las garantías de contratación, representan una institución a las que se obliga el particular, quien también por petición de la administración, debe presentar ofertas con el ánimo de cerrar un determinado contrato, siempre y cuando éste haya cumplido con una serie de requisitos que garanticen que la propuesta es tanto formal como cabal. Incluso las garantías son un requisito indispensable para participar en una licitación pública, existe la obligatoriedad legal de entregarse como requisito de las mismas bases y no cumplir con cualquiera de ellas es motivo de descalificación por incumplimiento de los requisitos establecidos.
En suma, las garantías tienen por objetivo el cabal cumplimiento de las obligaciones que se adquieren para cumplir con determinadas propuestas, éstas pueden consistir desde una fianza otorgada por las compañías debidamente autorizadas, hasta las establecidas por las que están relacionadas con las disposiciones jurídicas; independientemente de su origen las garantías cumplen con un propósito doble: asegurar el goce o disfrute de un derecho y el cumplimiento de las obligaciones que se adquieren.
Fallas de carácter económico tras la revisión anual de la Cuenta Pública Federal
La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, al hacer referencia a la problemática general en materia de obra pública y las causas principales de los incrementos en el monto y/o plazo de los proyectos de infraestructura, durante la revisión anual de la Cuenta Pública Federal, observó que los principales proyectos de infraestructura realizados por diferentes entidades fiscalizadas, tuvieron modificaciones recurrentes respecto de las previsiones originales, que generaron incrementos importantes en el monto de inversión y prórrogas en el plazo de contratación, ejecución y puesta en operación, con la consecuente repercusión social y económica de no contar con las obras y servicios en el plazo y monto contratados.
Además, puntualizó que el proceso de rendición de cuentas y fiscalización no puede limitarse a indicar el cumplimiento de la norma y el uso adecuado de los recursos públicos, sino que también debe señalar el valor público generado y la consecución de los fines sociales y económicos proyectados, a través del ejercicio de la responsabilidad de los servidores públicos. De ahí la necesidad de promover acciones que concienticen acerca la responsabilidad que debe asumir la Administración Pública Federal para su corrección.
El desarrollo de los proyectos de infraestructura no son procesos exclusivamente técnicos o económicos, por lo tanto, advertir las causas que generan incrementos en los montos o los retrasos para su ejecución, implica también revisar: la sucesión de toma de decisiones, la supervisión de las obras, así como también la capacitación de los responsables, para evitar la generación de prácticas que no favorecen la transparencia de las operaciones institucionales y comerciales, que frenan un desarrollo económico óptimo para nuestro país.
Asimismo, en la mencionada revisión anual a cargo de la Cuenta Federal, a fin de emitir un diagnóstico sobre las causas que originan los incrementos en costo y los retrasos en las obras, se seleccionaron 80 contratos de inversiones físicas relativos a proyectos de infraestructura con un monto individual superior a 100 millones de pesos y que fueron suscritos entre 1999 y 2010 por diversos entes. Dicho análisis se realizó en los procesos de planeación, programación, contratación y ejecución de los proyectos, en dos vertientes: la primera correspondió a la identificación de los problemas agrupados en diversas categorías; y la segunda, se refirió a la incidencia por grupo funcional de las causas detectadas. Ésta última, es tema para un posterior análisis; tomando en consideración sólo la primera vertiente, se observó que una de las causas principales causas que originó los incrementos en costo, así como los retrasos en las obras, fue de carácter económico por las siguientes causas: la inoportunidad o retraso en la asignación de proyectos, la impuntualidad o escasa disponibilidad presupuestaria, la morosidad de las transferencias entre programas, las reducciones presupuestarias durante el proceso de la ejecución, la falta de capitalización de las empresas contratistas y en general la falta de previsión sobre las consecuencias de la problemática mundial del mercado de bienes de capital, que impactan el costo y la oportunidad en la entrega de suministros.
Multidisciplinario e Interdisciplinario, el proceso para combatir viejas prácticas.
La ASF emite en cada informe de revisión de los proyectos de infraestructura, las recomendaciones aplicables a cada caso concreto. La intención del presente estudio, es ofrecer una perspectiva de mayor integralidad respecto de las diversas situaciones que se presentaron en los últimos años en materia de atrasos en proyectos de infraestructura, así como el análisis crítico en torno a las desviaciones en relación a sus costos de inversión y enfatizar el consecuente impacto en su utilización para beneficio de la sociedad a la cual están destinados.
En opinión del órgano superior de fiscalización, una las principales medidas a adoptar para corregir, o al menos atenuar los efectos de los problemas señalados en el presente diagnóstico es propiciar la asignación y disposición oportuna de los recursos presupuestales para la ejecución de los proyectos de inversión; así como incluir asignaciones específicas para la elaboración de proyectos ejecutivos, ya que estos permiten el manejo de una amplia cartera, lo que podría facilitar: las acciones del Plan Nacional de Desarrollo, las transferencias relativas tanto a ampliaciones como a las reducciones presupuestarias durante el proceso de la ejecución, y por último que los anticipos pactados y el pago de las estimaciones se efectúen en los plazos convenidos; así como también prever criterios claros y detallados para, en su caso, se reconozcan las consecuencias derivadas del mercado internacional, que impactan el costo y la oportunidad en la entrega de suministros.
